В последнее десятилетие взаимодействие региональных и центральных властей определялось в основном стремлением центральных властей к системному реформированию экономики и желанием регионов защититься от «негативных» последствий этих реформ. В то же время одни регионы стремились максимально использовать возможности экономического развития, созданные в процессе реформ, а другие — скорректировать направление самих экономических реформ. Эти взаимодействия происходят в сложнейшей политической обстановке открытого конфликта между потенциально почти равными по силе секторами власти, в условиях ослабленных государственных институтов, низкого уровня социальной ориентации и ограниченного участия служб государственной безопасности. Эта проблема стоит особенно остро. Во-первых, из-за качественных изменений в экономических отношениях, которые фактически находятся в начале длительного этапа становления рынка, а во-вторых, из-за процессов федерализма и обновления местного самоуправления. Аналогично начальный этап длительной фазы роста.
Структура власти на федеральном уровне традиционно рассматривается как производная от конфликта между представительной и исполнительной властью. Региональная политика федеральных властей должна включать в себя следующие элементы.
* Процесс принятия конституции (юридическое определение отношений между субъектом федерации и центральной структурой, представляющей федерацию в целом),
* гармонизация интересов различных статусных регионов (национальных республик, штатов, областей и краев) с интересами различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается скорее как средство решения реальных проблем сохранения национального единства и этнической стабильности.
Для сдерживания центробежных тенденций основные усилия направлены на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов федерации, единство государственного устройства, отсутствие внутренних экономических границ). Соблюдение этих принципов не может быть гарантировано только принуждением, поэтому акцент делается на разработке и реализации «Новой региональной стратегии Российского государства». Рост. Рост межрегионального сотрудничества и переход от тесной экономики к общественным и социальным целям.
Наиболее дискуссионным вопросом является позиция федерального центра по отношению к решениям реального правительства региона. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений. С другой стороны, утверждается, что регионы обладают особыми полномочиями по регулированию экономического поведения административной территории. Выходом из этого противоречия является создание федерального фонда регионального развития, направленного на помощь экономически деградирующим регионам, который формируется «за счет территориальной ренты, получаемой наиболее благополучными регионами».
Федеральная структура продвигает экономические цели в первую очередь как приоритетные цели региональной политики. Важным элементом такой политики является предоставление регионам права на ускоренное реформирование экономических отношений для скорейшего преодоления кризиса переходного периода. Однако правительство заняло довольно жесткую позицию в отношении претензий региональных властей на руководство деятельностью финансовых подразделений. В результате региональная политика в основном сводится к решению проблем межтерриториальности. Новая структура власти региональных представителей на федеральном уровне (после огласки) превращается в двигатель давления на региональное руководство, но пока опасения не подтверждаются.
Отсутствие скоординированной региональной политики связано не только с внутренними противоречиями федеральных властей, но и с отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральные власти смогли заверить региональные элиты в том, что готовы идти на компромисс по некоторым вопросам (разумеется, с пониженным уровнем притязаний на общие изменения), с другой стороны, структура региональных элит. Позиции отраслевой элиты в регионе были ослаблены продолжающейся экономической рецессией и приватизацией, что изменило «вес системы» участников. Отраслевые проблемы действительно трансформируются в региональные, но в то же время, по крайней мере в сознании доминирующих элит, они не превращаются в региональные. Региональные лидеры обеспокоены состоянием рынка рабочих мест, неплатежами на местных предприятиях и кризисом сбыта, но считают, что эти проблемы не могут быть решены на региональном уровне.
Согласно Конституции Российской Федерации, демократия имеет ряд привилегий. Это вызывает недовольство в других субъектах федерации. Во многих случаях утверждается, что демократия занимает привилегированное положение при проведении бюджетной политики, а ее право контролировать использование природных ресурсов превышает соответствующие полномочия других регионов.
Предполагается, что разные регионы проводят разную экономическую политику. Предполагается, что это отражает исходный уровень роста и доступность ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике и политические предпочтения региональных лидеров. В определенной степени эти различия существуют, но конкретные факторы, определяющие их, не до конца ясны.
Анализ факторов, влияющих на скорость малой приватизации, показывает, что статистически значимыми являются только различия в политической ориентации региональных лидеров и доле нерусских в общей численности населения. Влияние остальных факторов оказалось незначительным. Это относится и к показателям зависимости регионов от таких отраслей, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, «сильно пострадали» от реформ. В любом случае различия в отношении региональных лидеров к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние. Это связано с тем, что лишь в очень немногих административных районах лидеры с устоявшейся репутацией выступают за реформы.
В этих условиях бюджетные трансферты между различными уровнями власти в Россию характеризуются значительными различиями. Обычно имеет место «нисходящий» процесс. В ходе этого процесса часть типичных (национальных) доходов от отдельных налогов, собираемых на региональном уровне, передается в центр и перечисляется обратно из центра в регионы. Механизмы финансирования региональной политики являются на сегодняшний день самыми мощными рычагами фактического формирования.
Специальные группы органов исполнительной власти на региональном уровне — это представительства федеральных министерств и организаций. В основном они финансируются из федерального бюджета, но некоторые из них финансируются из бюджетов субъектов федерации. В обоих случаях штатная численность этих органов обычно завышена, поскольку они практически не контролируют расходование этих средств. Кроме того, их администрация и аффилированность никогда не были должным образом определены. В результате деятельность региональных агентств федеральных министерств и организаций зачастую носит избирательный характер и минимально полезна для федеральной составляющей.
Сосредоточившись на федеральных обязательствах, они часто дублируют друг друга и ориентируются прежде всего на цели региональной политики. Неопределенность механизмов, подчиняющих себе эти органы, затрудняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет им согласовывать свои действия с компетентными службами субъекта федерации. Решение этой проблемы видится возможным, прежде всего, на основе нормативного введения принципа двойной принадлежности этих руководителей.
В этом случае, во-первых, руководитель исполнительной власти субъекта федерации (правитель, лидер, президент республики) напрямую подчиняется федеральному президенту, который также ответственен перед региональным законодательным органом. Во-вторых, региональная ведомственная исполнительная власть напрямую подчиняется главе региональной исполнительной власти (правитель, глава исполнительной власти, президент), а также руководителям министерств и организаций2 федеральных ведомств. Все эти механизмы взаимодействия были грамотно выстроены в прошлом. В советский период эта система была гарантирована Конституцией СССР (статьи 16 и 142). Сегодня используется несовершенная американская система. Она все чаще подвергается критике в наших странах.